文章正文
电力规划缺位10年后遗症
作者:    发布于:2015-07-07 17:13:43    文字:【】【】【
摘要:国家电网规划缺位
缺位的电力规划

  随着电力市场化改革的重启和多方博弈的复杂化,一部符合当下背景的“十三五”电力规划正愈发为各方期待。但比出台规划更加重要的是,规划本身需要勇敢地打破行政和利益的藩篱。

  再过6个月,“十二五”即将收官。对于政府部门而言,这是一个重要的时间节点。伴随着“十三五”的临近,各省一级政府也在紧锣密鼓地制定“十三五“相关产业规划,而其中一项就是电力规划。

  近日,黑龙江省、青海省、新疆自治区纷纷对外发布消息称完成“十三五”电力规划编制,进行初审。除了各地政府,去年,南方电网公司以及蒙西电网公司也已经完成“十三五”规划编制,并向外公布。去年底,国家电网[微博]公司以及各大电力集团的“十三五 ”规划初稿也上报国家能源局。

  对于上述电力行业的参与主体而言,在完成自身规划后,他们急需的是一部可以统筹电源与电网、中央与地方的电力规划。而现实是,在过去的“十一五”、“十二五”的10年间,电力规划一直处于缺位状态。

  建国以来,我国沿袭前苏联管理体制,从国家层面对电力工业实行统一规划、建设、运行和管理。改革开放以后,电力工业逐步实施了市场化改革,1984年推行“集资办电”政策,1996年组建国家电力公司实现“政企分离”,2002年印发国发5号文件明确电力改革总体方案并加以推进。

  伴随着电力市场化改革的不断深化,电力行业参与主体逐渐多元化,电力工业管理面临越来越复杂的局面。也就是此间,已经坚持了多年的电力统一规划由于各种原因最终流产,电力系统发展一度出现失控状态。

  对于政府主管部门而言,随着审批权的逐渐下放,其在战略制定,规划方面职能在不断加强。

  随着在中国电力装机的快速增加与外送通道建设的相对滞后矛盾日益突出以及电力市场化改革的重启,一部符合当下的市场化改革背景的“十三五”电力规划正愈发为各方期待。

  难产的电力规划

  在电力行业,对于电力规划出台的呼声一直未断。

  2002年,中国启动了新一轮电力体制改革,实现厂网分开。随着中国市场化进程,2005年,中共中央提出了将“计划”改为“规划”,发挥市场在资源配置中的作用,也就是从“十一五”开始,国家编制颁布了国民经济和社会发展规划。

  在电力行业,“十五”期间,就提出了将五年“计划”改为五年“规划”。

  据原国家电力公司战略规划部负责人姜绍俊回忆,1999年国家发展计划委员会召开全国电视电话会议,时任计委主任曾培炎讲话,正式部署“十五”规划的编制工作。这次会议的突出特点是,将五年“计划”改为五年“规划”,以突出其战略性、整体性、前瞻性,把对项目的关注转移到总量、结构、布局,体现西部大开发等重大战略的落实。当时的国民经济形势时刚刚经历了亚洲金融危机,经济发展进入了一个衰退期,2008年全社会用电量增长2.8%,达到了较长时期的最低点,2009年稍有复苏,达到6.54%,与此同时,国务院领导对于一些地区、部门提出超常发展的思路提出批评,所以电力规划编制的总体思路,是对电力增长预期作了较低的判断。

  当时电力规划的编制是由国家经贸委主持,2001年1月1日国家经贸委发布了电力工业十五规划。规划“十五”期间电力增长平均速度为5%,2005年全国发电量17500亿千瓦时。

  “‘十五’期间我国经济发展出现了巨大变化,变化之一就是2001年我国加入WTO,国际间产业转移给了我国以较大的发展空间,电力需求迅速猛涨,很快就突破了规划目标,2003年我国发电量达到19052亿千瓦时,已经突破规划原定2005年的目标,‘十五’规划以尴尬的结果收场。”姜绍俊回忆道。

  与此同时,“十五”期间我国出现的严重缺电局面,继而催生一批违规项目,数量达数千万千瓦。这也在某种程度上干扰了“十一五”规划的编制和实施。

  2005年开始,也就是“十一五”前半段,电力工业发展呈现超高速状态,年增长率超过15%。由于“十五”电力规划对于预测数据的失误,能源主管部门担心规划目标再次被突破,规划失掉指导意义,因而国家能源局组织电力规划院,相关研究机构,各大发电集团、电网公司共同编制了“十一五”电力发展规划,遗憾的是规划编制好以后没有发布,作为内部掌握的尺度。

  而到了“十二五”期间,能源规划编制思路有一些转变,即把电力规划分解为水电、核电、煤电(含低热值燃料综合利用发电)、风电、光伏发电、生物质发电、天然气发电和电网规划,其中电网规划又分为南网规划、内蒙古电网规划和国网规划。

  在“十二五”期间,各个电源、以及电源与电网间的发展由于实行了分门别类的规划,给电力行业的协调发展带来一定的负面影响。

  特别是在特高压一些关键项目上,存在分歧,致使部分电网规划难产。

  而正是一部完成的电力规划的缺失,在电力行业,电源与电网脱节建设进行的十年间,一方面是负荷中心快速增长的电力需求,一方面是西南和三北的富余资源需要外送,两者间资源配置的有效机制出现了失控。

  中国电力企业联合会规划与统计部张卫东在一篇文章中指出,近年来,电力工业快速发展,但电力统一规划缺失,主管部门重微观、轻宏观,重项目审批、轻规划研究,甚至以项目审批代替发展规划。

  受主管部门内部机构设置不尽合理、部门内部或上下级部门之间衔接不顺畅等因素影响,电力综合规划与水电、核电、新能源发电、电网等专项规划之间,国家规划与省级规划之间,电力规划与国土、环保、水利规划之间,电力发展规划与经济、财政、价格等政策之间存在不统筹、不协调现象。

  缺位后遗症

  在电力规划缺位的十年间,造成最大的后果就是各电源之间以及电源与电网之间,缺乏匹配,造成了“弃风”、“弃水”等现象的不断涌现以及调峰电源建设严重滞后的情况出现。

  此外,“十二五”期间,尽管按行业出台风电、太阳能、水电等专项规划,但是由于电力综合规划(包括电网规划)最终没有出台,造成了电力发展规划与经济、财政、价格等政策之间存在较为严重的不统筹、不协调现象。

  与此同时,由于电力统一规划的缺失、滞后及不协调问题,在很大程度上加剧了电力项目盲目审批、无序建设,并造成了不利的后果。2002年以来,发电企业在中东部地区大量投资新建煤电项目,但铁路运输和煤炭供应等并没有协调匹配,使得地区性的煤电运紧张局面反复出现;“十一五”以来,我国风电快速扩张,由于没有新能源发电与电力工业协调统一规划为指导,部分地区风电装机规模大大超出系统合理消纳能力,弃风现象大量出现,严重影响了风电项目效益和风电产业的健康发展。

  在西南地区,随着新的水电项目投产,外送形势愈加严峻。以四川为例,截至2014年12月底,水电装机达到6293万千瓦,占全省总装机的比例上升到79.9%。“十二五”期间每年有1000万千瓦以上水电装机增长,水电呈现集中投产态势,预计2015年、2020年将分别达到7000万千瓦和9000万千瓦。

  从电力需求看,四川省售电量增速不高,由“十二五”初的16.4%下降到3.4%,电力供需不能自我平衡。同时作为四川水电消纳市场的华中、华东区域,近年来自身平衡能力逐年加强,电力供需处于宽松状态,外购电力意愿不强,因此,不可避免产生一定程度的弃水。如大渡河流域的泸定(92万千瓦)、长河坝(260万千瓦)、黄金坪(85万千瓦)在前期论证阶段,均送往华东及华中四省区,由于目标消纳地负荷增长低于预期,暂时没有额外电力需求空间,难以规划确定相应的输电通道。

  造成的结果是,2013年四川省调(不含国调厂)水电站共发生调峰弃水损失电量25.8亿千瓦时。2014年1-8月四川省省调(不含国调厂)水电站共产生调峰弃水损失电量57.1亿千瓦时,四川省2014年全年调峰弃水损失电量96.8亿千瓦时,占丰水期水电发电量的14.93%。

  而另一方面,由于“十二五”电力规划以及电网规划没有出台,一边是能源基地外送能力不足,另一边一些特高压项目竟然出现了利用率偏低的情况。

  4月,国家能源局公布《德宝直流等10项电网工程投资成效监管报告》,报告中指出晋东南-南阳-荆门1000千伏交流示范及扩建工程、±500千伏德宝直流工程存在工程利用率偏低、输电能力受限等问题。

  特别是由于西北区域内电网存在瓶颈,±500千伏德宝直流工程华中送西北输电能力未达到设计预期。目前,陕西电网宝鸡-乾县750千伏双回线路与近区330千伏线路存在电磁环网,通过德宝直流受入的部分电力要通过330千伏线路向东输送,由于宝鸡-硖石、雍城-马营线路构成的330千伏断面送电功率受限,四川电网通过德宝直流向陕西电网送电最大不能超过150万千瓦(原设计输电能力为双向300万千瓦),从而限制了德宝直流优化配置资源的能力。

  此外,晋东南-南阳-荆门1000千伏交流示范工程是我国首个交流特高压交流试验示范工程,2011年进行扩建,扩建完成后,实际调度运行最大输电功率为500万千瓦,2012、2013年输电量分别为133.11、123.34亿千瓦时,利用小时数分别为2662、2467小时,工程利用小时数较低。

  在上述监管文件中,政府主管部门看到了统一规划缺失带来的不良后果。在建议中提出,电网和电源应统一规划,协调发展。对于重点输电通道,应统筹配套电源建设时序,加大协调力度,做到网源匹配,避免通道闲置和窝电现象的出现。对于已投产的利用率较低的项目,应研究提高工程利用率的措施,从优化电网结构、合理安排运行方式、统筹受端市场和送端电源等方面研究提出解决方案。

  “规划缺失的苦果我们已经尝到了,弃风、弃水、弃光,各行业间缺乏协同,没有一个统一的规划。假设我们在电力规划里面,还考虑到环保的约束,考虑到雾霾的约束,把这一点放进来,风电、水电多发一些电,把电网建起来,这个系统就会是一个完整的系统,将来才能运行,才不会出现大的的浪费现象。”国家电网公司新闻发言人、发展策划部副主任张正陵对《能源》杂志记者说。

 

 

脚注信息

上海圣尚电气有限公司 版权所有
沪公网安备 31011402004283号
网站维护:臻速云